司法院释字第128号解释 中华文库

释字第 128 号

民国 59年4月17日

不服耕地准否收回自耕之核定与调处，如何救济？

司法院大法官会议解释汇编 第 307 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 10 页

　　行政机关就耕地三七五减租条例第十九条所为耕地准否收回自耕之核定与调处，出租人承租人如有不服，应循行政讼争程序请求救济。

　　查耕地三七五减租条例第十九条第一项规定：“耕地租约期满时，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕”，并列举不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，乃应依同条例第六条第一项及由同条第二项授权订定之台湾省及台北市有关耕地租约登记办法之规定，由该管乡镇（区）（市）公所审查，报经县市政府核备后，办理登记，该管行政机关所为之审查核定，系属行政处分；又依该条例第十九条第二项之规定，出租人如确不能维持其一家生活，而同时因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依据者，乡镇（区）公所耕地租佃委员会所为之调处，既系对于耕地租约已满期时准否收回自耕事件所为发生法律效果之单方行为，自亦系行政处分。且此项调处之对外行文，依同条例第三条授权所制定之台湾省各县（市）（局）乡（镇）（区）公所耕地租佃委员会组织规程第十三条，台北市各区公所耕地租佃委员会组织规程第十三条之规定以乡（镇）或区公所之名义行之，足见此项调处应由乡镇区公所以行政机关之地位为之，其为行政处分，更为明显。复查该条例第十九条第二项并无如同条例第二十六条第一项移由司法机关理之规定，故出租人或承租人对耕地准否收回自耕之核定与调处，如有不服，自应依诉愿法第一条，行政诉讼法第一条循行政讼争程序以提起诉愿再诉愿行政诉讼之程序请求救济。

不同意见书　　　　　　　　　　　大法官　王之倧
解释文
行政官署依耕地三七五减租条例第十九条第一项所为耕地准否收回自耕之决定与依同条第二项所为收回自耕续订租约之调处均系行政处分。出租人承租人如有不服应循行政讼争程序请求救济。不得向普通法院提起民事诉讼。普通法院就此事件所为之实体判决无效。
解释理由书
耕地三七五减租条例第十九条第一项规定：耕地租约期满时，如有所列（一）出租人不能自任耕作（二）出租人所有收益足以维持一家生活（三 )出租人因收回自耕地致承租人失其家庭生活依据各款情形之一者，出租人不得收回自耕。同条第二项规定：出租人如确不能维持其一家生活而有前项第三款情事同时发生时，得申请乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处。耕地租佃委员会本为乡镇区公所内之一部门并非独立之机构，此观于耕地租佃委员会之对外行文依同条例第三条之受权所订定具有委任立法性质之台湾省各县（市）（局）乡（镇）（区）公所耕地租佃委员会组织规程第十三条及台北市各区公所耕地租佃委员会组织规程第十三条系以乡（镇）区公所之名义行之之规定尤明。出租人有无该条例第十九条第一项第一、二两款情形确否不能维持其一家生活以及有无同项第三款情事同时发生，依同条第二项其调查认定以及收回自耕续订租约之调处既应由乡镇区公所为之，则有无同条第一项所列三款情形之一以及出租人得否收回自耕之决定亦应属于乡镇区公所之职权。乡镇区公所就此非属于自治事项之各该具体事件所为发生法律上效果之单方的调处或决定均本于法律赋予之职权以行政官署之地位所为之行政处分。出租人承租人如有不服，耕地三七五减租条例对此并无如同条例第二十六条第一项移由司法机关处理之规定，依诉愿法第一条行政诉讼法第一条自应循行讼争程序以提起诉愿再诉愿行政诉讼之方式请求救济。不得向普通法院提起民事诉讼。普通法院对此不属于其权限之诉讼事件，不以无权裁判程序上以裁定驳回其诉，竟为实体上之判决者，其判决无效。（民事诉讼法第二四九条第一项第一款第四六三条第四八一条本院院字第一○五五号第一七六七号第一九三○号之（二）及院解字第二九六○号等解释参照）本人所提行政官署依耕地三七五减租条例第十九条第一二两项所为之处分出租人承租人如有不服应循行政讼争程序请求救济一点，在大法官全体审查会议中虽经勉强通过，当时未表示赞成者中一部分人在大法官会议中复表示赞成，所提理由与文字亦经大部分录用，但关于耕地三七五减租条例第十九条第二项内含续订租约之调处部分亦系行政处分以及声请机关所提不得向普通法院提起民事诉讼与普通法院就此事所为之实体判决无效各点本属应有之当然解释，遽行恝置不论自非所宜。又耕地租约期满经收回自耕者，自无耕地三七五减租条例第六条所称租约之订立、变更、终止或换订，亦无由同条第二项授权订定并为台北市所暂用之台湾省耕地租约登记办法第二条第一项所称耕地租约之订立、续订、变更、终止或注销，（同办法第三条至第九条参照），更无庸依该条例该办法各条之规定申请登记；既无各种租约登记之申请，自亦无庸再依同条例同办法“由该管乡镇（区）（市）公所审查，报经县市政府核备后办理登记。”今本院大法官会议通过之解释理由书前段以“耕地三七五减租条例第六条第一项及由同条第二项授权订定之台湾省及台北市有关租约登记办法之规定”为说明“行政机关就耕地三七五减租条例第十九条所为耕地准否收回自耕之核定与调处”系行政处分之理论之依据，亦非允当。用特提出不同意见书如上。

行政院函一件
附监察院函（一)
监察院函
一、五十七年十一月卅日本院第一○九一次会议，康委员玉书等六委员提，为县市政府依耕地三七五减租条例第十九条第一项所为之通知，系执行行政法令之处分，对于承租人应有拘束力，最高法院之判例见解与行政院及本院均有歧异，拟请大法官解释一案。当经决议：“交司法委员会。”嗣经司法委员会第二三三次会议决议“提报院会，送请司法院大法官会议解释。”等语，经提报本年一月十八日本院第一千零九十九次会议决议：“由院函请司法院大法官会议解释。”等语，纪录在卷。二、相应录案，并检同原提案乙份，函请查照惠予办理见复为荷。三、附件。
提案第五号
康委员玉书等六委员提：为县市政府依耕地三七五减租条例第十九条第一项所为之通知，系执行行政法令之处分，对于承租人应有拘束力，最高法院之判例见解与行政院及本院均有歧异，拟提请大法官会议解释由
一 查减租保佃工作，为政府实施耕者有其田国策之重要过程，特于民国四十年制定耕地三七五减租条例公布施行，如有关限制租额，租约应由政府登记，禁收押租，禁止转租，灾歉减免佃租，以及租期不得少于六年，期满后不得任意收回自耕等项。均为保护佃农之措施，对于人民私权，采取各项干涉之规定，如有违反者，并得处以徒刑拘役或罚金。其性质已非出租人与承租人之私权关系，如有争议，自未能完全适用契约自由之原则处理。如同条例第十九条第一项规定“耕地租约期满时，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕。（一）出租人不自任耕作者。（二）出租人所有收益足以维持一家生活者（三) 出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依据者。”究竟有无各该款情形，应如何认定，同条例虽未设明文规定，但自同条第二项“出租人如确不能维持其一家生活，而有前项第三款情事同时发生时，得申请乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处”之规定观之，其认定权系属于办理减租保佃工作之县市政府，应无疑义。否则如均认为租佃争议可予调处，则该条自无须另以第二项规定仅就第三款同时发生之情形予以调处，立法意旨甚为明显。故关于同条第一项所列各款之情形，亦先后经行政院台（43）内字第七八○五号，台（44）内字第○○八七号，台（44）内字第三七四○号及台（49）内字第七二二六号核示具体标准，责成县市政府负责实施。各县市政府依照三七五减租条例第十九条第一项规定，及行政院核示标准，所为应予终止租约或续订租约之通知，自系执行行政法令之处分，应有拘束当事人之效力。如一方不服自可依行政救济程序，提起诉愿及行政诉讼寻求救济。
二 乃最高法院（48）台上字第七○七号判例，竟认为“出租人与承租人间关于耕地租约期满时，因收回自耕，或续订租约，发生争执，乃人民相互私权之争执，非行政官署本于行政裁量权所能解决，故县市政府准许出租人收回耕地之通知，并拘束承租人之效力。”此项判例，因其有约束各级法院审判之效力，故近年来每有租约期满案件，地主虽显有三七五减租条例第一项各款情事，亦希图侥幸，于县市政府核定续订租约后，表示不服，提交租佃委员会调处，并于调处不成立移送法院审判未判决前，以威胁利诱方式，迫使佃农放弃土地，在外成立和解。盖以目前出租之土地，地价低廉，地主一旦收回出租之土地，即可大获其利，故多利用最高法院此项判例之漏洞，千方百计，以达到其收回土地之目的。
三 按政府实施土地改革政策，系采取和平渐进方法，一方为征收放领，一方为贷款佃农，购买地主保留之耕地，其依征收放领办法取得土地之佃农，早已成为自耕农。而保留土地之佃农，迄今犹未取得耕地，莫不渴望取得土地成为自耕农。今如依最高法院之判例，则此批佃农将失去取得土地之机会，甚至其佃耕土地亦将因地主收回，而失去法律上之保障。且佃农如与地主争讼，因其智识浅薄，经济困难，又碍于农事耕作关系，势必无法负荷讼累，同时又因地主金钱之利诱，势将大部放弃土地，殊有严重影响土地政策之成果。
四 查同条例第十七条规定“耕地租约在期限未届满前，非有规定情形之一不得终止。”但最高法院（42）台上字第一○七五号判例，则以“耕地三七五减租条例第十七条规定，系指耕地租约，在未届满前，非有该条所定情形之一者，出租人不得终止契约而言，与承租人放弃耕作权不相牵涉。故承租人之放弃耕作，仍得自由为之，不受该条规定之限制。”此项判例，前经行政院认为影响减租政策，提经大法官会议释字第七十八号解释，认为承租人不得自由放弃耕作权。减租成果，始获保持。本案最高法院之前项判例同属违背减租保佃政策之立法精神，并影响土地改革之成果，其见解与行政院及本院显有歧异，应请依照大法官会议法第七条规定，提请大法官会议解释。
康 玉 书　王 赞 斌　郭 学 礼　张 国 柱　陈 达 元　叶 时 修　
附监察院函（二）
监察院函
一、本年十二月十六日本院第一千一百三十六次会议，邓委员景福、张委员国柱、黄委员宝实等三委员临时动议：为耕地三七五减租条例第十九条第二项所为之调处，对于当事人间亦有拘束力，若有不服，应依行政救济程序办理，拟送请大法官会议并案解释案。当经决议：“通过，由院函请司法院大法官会议并案解释”。等语，纪录在卷。二、相应录案，并检同原提案抄件一份，函请查照惠予并本院前（五八）监台院议字第○二六三号函案解释见复为荷。三、附件。
为耕地三七五减租条例第十九条第二项所为之调处对于当事人间亦有拘束力若有不服应依行政救济程序办理拟送请大法官会议并案解释由。
查委员等前于五十七年十一月本院第一千零九十一次会议提案为县市政府依耕地三七五减租条例第十九条第一项所为之通知系执行行政法令之处分，对于当事人间应有拘束力，最高法院之判例见解与行政院本院均有歧异，拟提请大法官会议解释一案，经奉决议于五十八年一月廿七日监台院议字第二六三号送请司法院解释在案。
兹查耕地三七五减租条例第十九条规定之全文为
“耕地租约期满时，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一 出租人不能自任耕作者。
二 出租人所有收益足以维持一家生活者。
三 出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依据者。
“出租人如确不能维持一家生活，而有前项第三款情事同时发生时，得申请乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处”。
全文计有第一、二、两项，前次申请解释，仅系就第一项而言，至第二项所定出租人不能维持其一家生活及有前项第三款情事同时发生得申请乡镇公所予以调处者，其调处之结果，依历年来司法实例，亦认为应适用同条例第廿六条规定之调解调处程序其不服调处者，仍应送由司法机关处理。但该项所规定之“调处”，与第廿六条第一项所规定调解调处，其含义不同，第廿六条系耕地租赁契约存续中租佃发生争议时之处理程序，而第十九条第二项则系旧租佃契约业已届满，新租赁关系尚未发生时，租佃发生争议之处理程序，如第一项之县市政府所为之通知，系属于执行行政法令之处分，应有拘束当事人之效力，若有不服，应依行政救济程序办理，则同条第二项之“调处”对于当事人间，亦应有拘束力，是主管官署依耕地三七五减租条例第十九条第一、二项所为之处分，既系行政处分，耕地出租人承租人如有不服，自应依诉愿法第一条，行政诉讼法第一条循行政讼争程序寻求救济，不得向普通法院提起民事诉讼。
普通法院对此不属其权限之诉讼事，不以无权裁判为理由，从程序上以裁定驳回其诉，而遽为实体上之判决者，其判决自应认为无效，藉以贯澈减租保佃之立法精神，拟送请大法官会议并案解释如何仍候公决！
康玉书　王赞斌　张国柱　叶时修　郭学礼　陈达元　酆景福
行政院函
一、据台湾省政府迭呈略称：查最高法院四十八年台上字第七○七号判例，著明“出租人与承租人间，于耕地租约期满时，因收回自耕或续订租约发生之争执，乃人民相互间私权之争执，非行政官署本于行政裁量权所能解决………”等语，致使县市政府在耕地租约期满时，对于出租人申请收回耕地，及承租人申请续订租约之案件，依照耕地三七五减租条例第十九条规定，所为之核定，对双方当事人均无拘束之效力，如有一方不服，即应提交耕地租佃委员会调解调处，不服调处者，须循司法途径，由各级法院审理裁判。此项判例，经再三研究，深感与法理、政策、及事实，均有所不符，严重影响减租政策之贯彻，请依照司法院大法官会议法之规定，声请统一解释，并分别陈述其理由如次：（一）就法理言：查耕地三七五减租条例第十九条规定：“耕地租约期满时，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以维持一家生活者。三、出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依据者。出租人如确不能维持其一家生活，而有前项第三款情事同时发生时，得申请乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处。”上开条文，系采明确列举方式，如出租人违反上开规定收回自耕者，依同条例第二十二条规定，应“处一年以下有期徒刑或拘役”。足证上开条文显系强制规定，在此强制规定中，仅有第二项规定得由乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处，其第一项所列举之一、二、三款，均无须经过调处，法意至明，故行政机关在耕地租约期满时，对于出租人申请收回耕地，或承租人申请续订租约之案件，依照该条第一项第一、二、三款所定之法定要件，及行政院就各款所核示之具体标准，所为核定应予终止租约或续订租约之通知，系属行政机关执行法律强制规定之措施，自应具有拘束当事人之效力，如当事人认为县市政府之核定确有不当，自应循诉愿及行政诉讼等途径，述明理由，列举事证，以谋求行政救济，其理至为明显，实无须经耕地租佃委员会调处之理由，更无须循司法途径解决之规定，至于同条第二项虽规定得申请乡镇（区）公所耕地租佃委员会予以调处，但亦无须循司法途径解决之规定。良以在耕地租约届满时，出租人及承租人双方，原订之契约关系已不存在，此时就应否续订租约所发生之争执，系在业佃双方租赁关系是否存在，尚在不确定之状态之下，与在租约期中基于约定之权利义务关系而生之租佃争事或私权争执，显属两事，而最高法院前开判例，认为此种争执为人民相互间私权之争执，衡之法理，实有未符。（二）就政策精神言：政府为提高佃农耕作热情与耕作能力，以增进农业生产，繁荣农村经济，毅然决定保障租权，减低租佃政策，制定耕地三七五减租条例，对民间传统之租佃习惯与业佃间私权关系，加以强有力之干涉，其主要原因，系因佃农之学识水准，社会地位，经济能力与法律知识，均远逊于地主，如不以法律力量加以保护，则如发生争执时，佃农只有屈服于地主之威胁利诱，故该条例第十九条规定，不采由双方诉请司法机关审理之规定，俾由行政机关依同条例第六条规定，办理租约登记时，视双方申请之理由与事实，依照法定要件予以核定，地主如有不服，则提出诉愿或行政诉讼，而以原处分官署为被告，以免佃农直接与地主讼争。而上开最高法院台上字第七○七号判例，仍主由司法机关审理，使财势地位悬殊之主佃双方直接对簿公庭，由于佃农智识浅薄，又忙于农耕工作，自难与地主长期缠讼，讼端一起，佃农每陷于财罄家破，力尽而屈，地主乃可达到收回土地之目的，是以最高法院前开判例，与政府立法保护佃农之政策精神显有未符。（三）就事实而言：耕地三七五减租条例自实施迄今，佃农获得法律之有力保障，地主不得任意撤佃收回耕地，故佃农得以放心投资改良土地，增加生产，地主之租额则受同条例第二条之限制，因而形成目前出租耕地之地价仅及自耕地之半数左右，地主如能收回土地，即可倍获其利，故地主无不千方百计，以图达到其收回土地之目的，自台湾省政府将最高法院前开判例转知各县市政府去后，此项判例渐为多数地主所获悉，以致近年来关于租约期满案件，地主虽显有本条第十九条第一项各款情形，但因地主蓄意以诉讼迫使佃农屈服，故于县市政府依法定要件，核定续订佃约后，乃依据前开判例表示不服，于是提交耕地租佃委员会调解调处，更进而移送法院审判，在缠讼期中，部份地主见佃农苦于讼争，复以威胁利诱方式，迫使佃农在外成立民事和解，故不待法院依法判决，地主已达到其收回土地之目的，行政机关虽明知其和解违反条例规定之要件，但因和解与判决具有同等效力，亦无法变更和解之结果，故最高法院前开判例在事实上实无异在本条例第十九条原有保佃之明确强制规定之下，另辟蹊径，导使地主胁迫佃农放弃其耕地。现台湾全省尚有出租耕地六万四千公顷，佃农十一万户，耕地租约十三万馀件，今后租约期满时，设或地主以厚利所在，群起效尤，蓄意兴讼，不仅影响减租护佃政策之贯澈执行，甚且影响农业生产与农村社会之安定。其后果诚不堪设想。基于上述事实及理由，谨报请转函司法院提请大法官会议统一解释，以确保减租政策等语。二、查耕地三七五减租条例第十九条规定耕地租约期满时出租人申请收回自耕案件之处理，过去均系由县市政府依照该条规定之要件予以核定，出租或承租之当事人如有不服自可循行政救济程序办理。如依最高法院四十八年台上字第七○七号判例认系人民相互间私权之争执，非行政机关本于行政裁量权所能解决，则今后耕地租约期满时，行政机关之核定既无拘束当事人之效力，对我国推行已久之减租护佃政策，影响殊深，依照大法官会议法第七条规定，特函请查照提请大法官会议统一解释为荷。

诉愿法 第 1 条 ( 26.01.08 )
行政诉讼法 第 1 条 ( 58.11.05 )