司法院释字第406号解释 中华文库

释字第 406 号

民国 85年6月21日

内政部就申请解除限建应先拟定细部计划之函释违宪？

司法院公报 第 38 卷 7 期 4-15 页总统府公报 第 6106 号 3-4 页

　　都市计划法第十五条第一项第十款所称“其他应加表明之事项”，系指同条项第一款至第九款以外与其性质相类而须表明于主要计划书之事项，对于法律已另有明文规定之事项，自不得再依该款规定为限制或相反之表明或规定。都市计划法第十七条第二项但书规定：“主要计划公布已逾二年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法令之规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照”，旨在对于主要计划公布已逾二年以上，因细部计划未公布，致受不得建筑使用及变更地形（同条第二项前段）限制之都市计划土地，在可指定建筑线之情形下，得依有关建筑法令之规定，申请指定建筑线，核发建筑执照，解除其限建，以保障人民自由使用财产之宪法上权利。内政部中华民国七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释略谓：即使主要计划发布实施已逾满二年，如其（主要）计划书内有“应拟定细部计划后，始得申请建筑使用，并应尽可能以市地重划方式办理”之规定者，人民申请建筑执照，自可据以不准等语，显系逾越首开规定，另作法律所无之限制。与宪法保障人民财产权之意旨不符，应不适用。

　　市镇都市计划，依都市计划法第十五条第一项规定，应先拟定主要计划书。该主要计划书依同条项第十款规定，虽得表明“其他应加表明之事项”，惟所称“其他应加表明之事项”系指同条项第一款至第九款以外，与其性质相类而须表明于主要计划书之事项，对于法律已另有明文规定之事项，自不得再依该款规定为限制或相反之表明或规定，否则即与宪法第一百七十二条有违。又都市计划法第十七条第一项规定：第十五条第一项第九款所定之实施进度，应就其计划地区范围预计之发展趋势及地方财力，订定分区发展优先次序。第一期发展地区应于主要计划发布实施后，最多二年完成细部计划；并于细部计划发布后，最多五年完成公共设施。其他地区应于第一期发展地区开始进行后，次第订定细部计划建设之。其同条第二项规定“未发布细部计划地区、应限制其建筑使用及变更地形”，固在求都市计划之圆满实施，而为增进公共利益所必要，然宪法所保障之人民财产权，尚不能因主管机关之迟延不于主要计划实施后二年内发布细部计划，使其继续陷于不能自由使用土地建筑之不利益。故同项但书规定：主要计划发布已逾二年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法令之规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照，用以解除对土地建筑使用之限制。是主管机关依同法第十五条第一项拟定之主要计划书，虽得就同条第一项第一款至第九款以外与其性质相类之事项为规定，但不得于第十款其他表明事项中规定“须于细部计划完成法定程序后，始准予发建筑执照”，以排除“主要计划已逾二年，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法之规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照”规定之适用。内政部中华民国七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释略谓，即使主要计划发布实施已逾满二年，如其（主要）计划书内有规定如主旨所叙（按即都市计划主要计划内规定：“应拟定细部计划后，始得申请建筑使用，并应尽可能以市地重划方式办理，以取得公共设施用地”）者，人民申请建筑执照，自可据以不准云云，及台湾省苗栗县政府七十六年十月二十一日七六府建都字第九三二六六号公告竹南头份（土牛及港墘地区）都市计划（通盘检讨）图表明“附带条件应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后，始准予发照建筑，以市地重划方式开发”，其中关于核发建筑执照之规定，依上开说明显系逾越都市计划法第十五条第一项第十款规定范围，另作同法第十七条第二项但书规定所无之限制，与宪法保障人民财产权之意旨不符，应不适用。

                                                   大法官會議 主 席 施啟揚
                                                   大法官           翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

抄黄０阶声请书
事 由：为依都市计划法第十五条第一项第十款规定，加入于都市计划变更主要计划书“以市地重划方式开发”，限制人民建筑及内政部七十三台内营字第二一三三九二号、台湾省政府建设厅七十九建四字第四九三四八号函有关“限制建筑”之行政释示有抵触宪法之疑义，依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，恳请　钧院大法官会议解释。
说 明：
一、声请解释宪法之条文、目的。
恳请依据宪法第十五条：“人民之财产权应予保障。”及第二十三条：“以上各条列举之自由权利，除为防止防碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”规定之意旨，解释内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释：“依都市计划法第十七条第二项后段规定‘‥‥但主要计划发布已逾二年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法令之规定，由主管建筑机关指定建筑线核发建筑执照’，此所指‘得依有关建筑法令之规定‥‥核发建筑执照’乙节，并非强制规定，因之，即使主要计划发布实施已逾两年，如其计划书内有规定如主旨所叙者，人民申请建筑执照，自可据以不准。”台湾省政府建设厅七十九年十二月二十二日七十九建四字第四九三四八号函释：“本案该住宅区依变更计划说明书规定：‘应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后始准予发照建筑。以市地重划方式开发。’依本厅函转内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函示 (详附件) 规定，本案应依说明书规定办理，始得准予发照建筑。”行政机关依据都市计划法第十五条第一项：“市镇计划应先拟定主要计划书，并视其实际情形，就左列事项分别表明之：一、‥‥ 二、‥‥、十、其他应加表明事项。”规定表明于竹南头份联合都市计划变更主要计划书附带条件：“(1)‥‥(2) 以市地重划方式开发，以限制人民建筑使用私有建筑用地”及同法第五十八条第四项：“土地重划‥‥政府得公告禁止‥‥新建、增建、改建‥‥但禁止期间不得超过一年六个月。”第八十一条：依本法‥‥变更都市计划时，‥‥得禁止‥‥建筑物之新建、增建、改建‥‥。前项禁止期限‥‥但最长不得超过两年。”法院认为“参酌上述期间规定，应非毫无弹性之强制规定”，不当侵害人民之财产权，且有违依法行政，人民权利、义务平等原则，已抵触上开宪法第十五条及第二十三条之规定。
二、争议及疑义之经过与性质。
1 缘声请人私有土地座落台湾省苗栗县头份镇头份段一小段二九七之二地号土地，曾经苗栗县政府七十六年十月二十一日七十六府建都字第九三二六六号函公告竹南头份联合都市计划通盘检讨变更主要计划时，由农业区变更为住宅区。该住宅区，依变更主要计划书附带条件规定：“ (1)应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序，始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。”三年后，声请人依据都市计划法第十七条第二项后段“但主要计划发布已逾两年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划完成者，得依有关建筑法令之规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照”之规定，于七十九年十一月八日首次向苗栗县政府申请核发上开土地之建筑执照，该府以该建筑用土地“抵触禁限建规定”等多项理由退件。经声请人补正并叙明应不抵触禁限建理由，于七十九年十一月二十五日再送该府申请核发建筑执照。该府因有上开变更主要计划书附带条件之疑义，乃报请台湾省政府建设厅释示，经该厅七十九年十二月二十二日七十九建四字第四九三四八号函释复：“‥‥依本厅函转内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函示规定，本案应依说明书规定办理后，始得准予发照建筑。”该府乃于八十年一月四日八十府建管字第一三一三○ 八号函否准声请人之申请。嗣后该府八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告上开变更主要计划土牛地区细部计划自八十年六月七日零时起发布实施。声请人乃于八十年八月九日书面再次陈述应发照建筑之理由，向该府申请核发建筑执照，仍然被该府以上开内政部七十三台内营字第二一三三九二号函释及台湾省政府建设厅七十九建四字第四九三四八号函释为理由，否准发照建筑。
2 声请人乃提出诉愿、再诉愿、行政诉讼、再审之诉，仍然以前开变更主要计划书附带条件：“ (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发。”系行政机关依据都市计划法第十五条第一项第十款：“其他应加表明事项”规定加入者。因市地重划方式开发尚未完成，则原处分对声请人申请核发前开土地之建筑执照适用前开内政部七十三台内营字第二一三三九二号函释及台湾省政府建设厅七十九建四字第四九三四八号函释否准发照，并无不合。且认为声请人在再审之诉陈述理由均属法律见解之歧异问题，难谓具有行政诉讼法第二十八条第一款之再审原因或理由而判决驳回。然而，本案自八十年六月六日土牛地区细部计划公告发布实施后，到该地区实际开始实施市地重划前 (按：至今未开始实施市地重划) 之期间，前开行政机关依据都市计划法第十五条第一项第十款：“其他应加表明之事项”规定表明于变更主要计划书附带条件：“ (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发”，及前开内政部、建设厅之两项行政释示，是否具有“限制人民建筑”之法律效力或法律原因？官民之间有严重争议，已有整整四年之久，业已形成疑义。除此之外，随着又引发都市计划法第五十八条第四项规定得禁止建筑不得超过一年六个月、第八十一条规定得禁止建筑最长期限不得超过二年是强制规定或弹性规定之疑义。
三、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场见解。
1 按前开内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释、台湾省政府建设厅七十九年十二月二十二日七十九建四字第四九三四八号函释，均非属立法院三读通过经总统公布之法律，而祇是一种行政机关对都市计划法第十七条第二项：“未公布细部计划地区‥‥”所作成之行政释示而已，且内容涉及限制宪法所保障之人民财产权事宜，自始就因抵触宪法第二十三条及中央法规标法第五条：“左列事项应以法律规定之：一、宪法或法律有明文规定之者。二、关于人民之权利、义务者。‥‥”因此，上开内政部七十三台内营字第二一三三九二号函释及建设厅七十九建四字第四九三四八号函释均对八十年六月七日零时起发布实施土牛细部计划地区内之住宅区无禁止或限制人民财产权之法律效力，亦非内政部七十三年八月十五日台内密伯营字第三三七五号函释、七十七年五月三十一日台内营字第五九八九四六号函释、七十七年十月二十四日台内地字第四六二九一○号函释所指之“法律原因” (详文件十四、十五、十六) ，应可确认。
2 本案变更主要计划书附带条件： “ (1) 应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后，始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。”从其意思表达方式完全不相同，可知该两项附带条件为完全无关联各自独立之两件事情，亦即第 (1) 项有都市计划法第十七条第二项前段：“未发布细部计划地区应限制其建筑使用。”乙节，作为限制建筑之法律依据，且有规定限制人民建筑之期间为自变更主要计划公布时起至细部计划完成法定程序发布实施止，并明确表明细部计划完成法定程序后，即可准予核发建筑执照。然而第 (2) 项却未有依据相关法律明确表达限制人民建筑使用之意思。若要表达限制人民建筑使用应有例如：“细部计划完成法定程序发布实施同时实施以市地重划方式开发。并同时依据都市计划法第五十八条第四项：‘土地重划之范围选定后，直辖市、县 (市) (局) 政府得禁止该地区之土地‥‥新建、增建、改建‥但禁止期间，不得超过一年六个月’规定同时公告实施禁止建筑一年六个月。”之词句，表明系依据何法律限制建筑、限制建筑期间、为何限制建筑等意思表达，或另行依法发布禁止建筑公告等。再从都市计划法整体所表现之关联意义来判断该附带条件：“(2) 以市地重划方式开发。”乙节，祇不够单纯表达，从都市计划法第四十八条规定公共设施用地之取得三方式中，选用“市地重划”作为该地区之公共设施要“以市地重划方式开发”方法取得而已，不具有“限制建筑”之法律效力，盖有“限制建筑”之法律效力，则该附带条件第 (1) 项及第 (2) 项所表达之意思，岂不互相矛盾？且“以市地重划方式开发”一词，并非“禁止或限制人民建筑使用”之同义词，法律亦无明文如此规定。因此，该附带条件“以市地重划方式开发”乙节，不论加入于变更主要计划书，或加入于细部计划书，均不具限制人民建筑使用之法律效力。
3 按限制人民财产权，必须要有法律之依据，宪法第二十三条：“以上各条列举之自由权利，除为防止防碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必需者外，不得以法律限制之。”及中央法规标准法第五条：“左列事项应以法律定之：一、宪法或法律有明文规定者。二、关于人民之权利、义务。三、‥‥”有明文。在德国不祇以法律依据为限，即基于法规命令亦得为之，但法规命令必须有法律之授权，且此项授权之内容、目的及范围应于法律中加以规定。若无法律或法规命令之依据，不得以习惯法或一般性法律原则为干预措施之法源。法律之授权不明确，或者以空白条款方式授权，为法所不许。授权之内容及范围是否明确不能仅就字面解释，而应就该项法律整体所表现之关联意义为判断。钧院大法官会议释字第三一三号解释：“对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令，始符宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨。”可见我国亦采取与德国同样之见解。是故若都市计划法第十五条第一项：“市镇计划应先拟定主要计划书，并视其实际得就左列事项分别表明之：一、‥‥二、‥‥十、其他应加表明之事项。”之规定，可作为都市计划法限制人民财产权之法律授权，则都市计划法第五十八条第四项：土地重划之范围选定后，直辖市、县 (市) (局) 政府得公告该地区之土地移转、分割、设定负担、新建、增建、改建及采取土石或变更地形；但禁止期间，不得超过一年六个月。”及同法第八十一条：依本法新订都市计划、扩大都市计划、变更都市计划时，得先划定计划地区范围，经由该管都市计划委员会通过后，得禁止在该地区范围内一切建筑物之新建、增建、改建，并禁止变更地形或大规模采取土石，但为军事、紧急灾害或公益等之需要者，不在此限；其办法由内政部定之。前项禁止期限，视计划地区范围之大小及举办事业之性质定之；但最长不得超过两年。前项禁建范围及期限，应报请上级政府核定”规定，岂非多此一举。故由都市计划法整体所表现之关联意义为判断，都市计划法第十五条第一项第十款：“其他应加表明之事项。”若涉及限制人民权利事项时，其授权之内容、目的及范围并不具体，亦不明确，不符合宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨，亦与　钧院释字第三一三号解释意旨不符，而不能作为限制人民权利之法律授权依据。准此，本案苗栗县政府依据都市计划法第十五条第一项第十款：“其他应加表明之事项”规定，加入于七十六年十月二十一日七十六府建都字第九三二六六号函公告变更主要计划书附带条件：“ (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发。”乙节，应无限制人民建筑之法律效力，也非内政部七十三年八月十五日台内密伯营字第三三七五号函释、七十七年五月三十一日台内营字第五九八九四六号函释及七十七年十月二十四台内地字第六四二九一○号函释所指之“法律原因” (详文件十四、十五、十六) 。
4 除了主管建筑机关必须确认都市计划法第十五条第一项第十款之规定不可作为都市计划法限制人民财产权之法律授权依据，并应考虑法律保留原则及宪法第二十三条之外，另应确认法律规定禁建不得超过之最长期限。依都市计划法第五十八条第四项但书规定禁建期间为不得超过一年六个月，同法第八十一条第二项但书规定禁建期限最长不得超过两年。法院判决认为“参酌上述期间规定，应非毫无弹性之强制规定。”此“‥‥上述期间规定，应非毫无弹性‥‥”乙节，究竟指何者？若指都市计划法第十七条第二项前段：“未发布细部计划地区，应限制其建筑使用‥‥”，或同法第五十八条第四项规定禁建期间不得超过一年六个月及同法第八十一条第二项但书规定最长禁建期限不得超过两年，期限内之任何一段期间，则可无疑义。若指上述两个法律规定禁建不得超过之期限之极限，则有可议之处。按以法律规范最长不得超过之禁建期限之目的，系“以法律限制人民自由权利之限制”，此为宪法第二十三条之真谛所在，即客观之立法者，有意以法律明文规定，以有限期限来限制“人民自由权利之限制”，以免陷入无限期限或不定期限“限制人民自由权利之限制”。就以本案七十六年十月二十一日公告变更主要计划书起禁建至今即将迈入整整七年，在此期间虽有八十年六月六日发布实施细部计划书，但因受到主管建筑机关主观见解继续禁建之故，业已演变成无限期或不定期禁建。与同一竹南头份联合都市计划区内之其他住宅区之细部计划发布实施即能获得主管建筑机关核发建筑执照相比，可显示主管建筑机关行政有失公平性，其原因为主管建筑机关及法院之用法不当及对禁建期限之认知有歧异所致。是故，上述最长禁建期限应为“强制规定”，方符合法律保留原则及宪法第二十三条之意旨。
5 依据都市计划法第四十条：“都市计划经公布实施后应依建筑法之规定，实施建筑管理。”及建筑法第三十三条：“‥‥主管建筑机关收到起造人申请建造执照‥‥之日起十日内审查完竣，合格者即发执照‥‥”之规定，及本案建筑基地至今既未依据都市计划法第五十八条第二项及都市土地重划实施办法第九条规定发布公告实施市地重划。苗栗县政府七十六年十月二十一日七十九府建都字第九三二六六号函公告变更主要计划书附带条件： “ (1) ‥‥(2) 以市地重划方式开发。”中亦未表明同时依都市计划法第五十八条第四项规定，一并公告该基地因实施市地重划开始实施禁建一年六个月，甚至到今也未另行依法发布公告实施市地重划开始禁建一年六个月。事实上，目前当地也未开始办理市地重划工程作业，而且声请人申请核发建筑执照之建筑基地不占用都市计划变更主要计划及细部计划中任何预留之公共设施用地，而是细部计划中之纯住宅区建筑用地。因此，建筑自用住宅一栋，绝不发生妨害公共利益或妨害将来市地重划工程作业之进行等问题，声请人于法、依理、于情应可获准发照建筑。或许行政机关担心若发照建筑后，将来市地重划时，发生负担公共设施用地及重划费用，缩减土地面积等问题。其实此等问题均为杞人忧天而已，实务上，行政机关可将本案新建筑物一并归纳为实际开始实施市地重划规划作业前既有建筑物，通通依据平均地权条例第六十条第一项：“依本条例规定实施市地重划时，区内供公共使用‥‥等十项用地，除以原公有道路、沟渠、河川及未登记地等四项土地抵充外，其不足土地及工程费用与贷款利息，由参加重划土地所有权人按其土地受益比例共同负担，并以重划区内未建筑土地折价抵付。如无未建筑土地者，改以现金缴纳。其限期缴纳而逾期不缴纳者，得移送法院强制执行。”及都市土地重划实施办法第三十三条第一项：“重划后实际分配之土地面积超过应分配之面积者，办理重划机关应于重划土地交接后一个月内通知土地所有权人，就其超过部分，按评定重划后地价限期缴纳差额地价，逾期未缴纳者，依民事诉讼法督促程序规定，声请法院以督促程序发支付命令‥‥”即可，何来问题之有？若行政机关认为照上述两个法条处理还是麻烦，就应该发布实施土牛地区细部计划同时依法发布禁建公告实施以市地重划方式开发及规定开发完成期限，做好期限内完成开发工作，就不致有拒发照建筑执照，抵触宪法情事。本案建筑基地由行政机关无法律依据，无理禁建即将满七年，声请人申请核发建筑执照被行政机关拒发建筑也已达四年有馀，依法、依理、依情均不合。若行政机关认为对本案之处分无违误，一意孤行不发建筑执照供声请人建筑，又任意拖延不早实施市地重划，限期重划完成开发，或不及时办理都市计划通盘检讨，取消变更主要计划附带条件：“(2) 以市地重划方式开发”规定，则声请人获得该建筑基地之建筑执照遥遥无期，声请人之财产权受到不当侵害莫此为深，且有失社会之公平原则，应已抵触宪法第十五条之宗旨。为此恳请　钧院鉴核，赐准解释宪法，以维人民权利，至感德便。
四、关系文件之名称及件数
文件一：苗栗县政府七十六年十月二十一日七六府建都字第九三二六六号公告影本乙份。
文件二：同右公告附图影本 (部分) 乙份
文件三：苗栗县政府八十年一月四日八十府建管字第一三一三○八号函影本乙份。
文件四：苗栗县政府八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号公告抄本乙份。
文件五：八十一年四月六日诉愿书影本乙份。
文件六：台湾省政府八十一年七月四日八一府诉一字第三五三九九号诉愿决定书影本乙份。
文件七：八十一年七月二十二日再诉愿书影本乙份。
文件八：内政部八十一年十月八日台 (八十一) 内诉字第八一○四○四一号再诉愿决定书影本乙份。
文件九：八十一年十二月十日行政诉讼起诉书影本乙份。
文件十：八十二年一月四日苗栗县政府答辩状影本乙份。
文件十一：行政法院八十二年七月三十一日八十二年度判字第一七九○号判决书影本乙份。
文件十二：八十二年九月十五日行政诉讼再审之诉，再审书状影本乙份。
文件十三：行政法院八十二年十一月十八日八十二年度判字第二五八五号判决书影本乙份。
文件十四：内政部七十三年八月十五日台内密伯营字第三三七五号函影本乙份。
文件十五：内政部七十七年五月三十一日台内营字第五九八九四六号函影本乙份。
文件十六：内政部七十七年十月二十四日台内地字第六四二九一○号函影本乙份。
谨呈
司法院 公鉴
声请人 黄０阶
中 华 民 国 八 十 三 年 九 月 二 十 五 日
附件一一：行 政 法 院 判 决 八十二年度判字第一七九○号
原 告 黄０阶
被 告 苗栗县政府
右当事人间因建筑执照事件，原告不服内政部中华民国八十一年十月八日台 (81) 诉字第八一○四○四一号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告于民国七十九年十一月二十五日向被告申请坐落苗栗县头份镇头份段一小段二九七地号土地上兴建住宅一栋，因该地号土地位于苗栗县竹南头份联合都市计划 (土牛地区细部计划) 住宅区内，前经被告以七十六年十月二十一日府建都字第九三二六六号函公告核定该住宅区依变更计划说明书规定附带有：(1) 应另行拟定细部计划，除主要计划之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后，始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。被告因有上开限制规定之疑义，乃报请台湾省政府建设厅释示，经该厅七十九年十二月二十二日以七九建四字第四九三四八号函释复，应依据内政部七十三年二月二十日台内营字第二一三三九二号函释办理，即本件应依上开计划说明书附带规定办理后，始得准予发照建筑。被告乃以八十年一月四日八十府建管字第一三一三○八号函否准原告之申请。嗣后，竹南头份都市细部计划经台湾省政府核定，被告乃以八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告自民国八十年六月七日零时发布实施。并叙明在实施地区应依照建筑法、都市计划法等有关法令规定实施建筑管理。旋原告又多次向被告申请建造执照，均为被告以：“‥‥俟细部计划完成法定程序后始准发照建筑，且需以市地重划方式开发‥‥”等理由驳回，原告不服，提起诉愿、再诉愿递遭决定驳回，乃提起行政诉讼。兹将两造诉辩意旨，摘叙于次：
原告起诉意旨略谓：一、缘系争建筑基地座落苗栗县头份镇头份段一小段地号原为竹南头份联合都市计划农业区之一部分，经被告于七十六年十月二十一日七六府建都字第九三二六六号函公告，核定变更为住宅区。二、原告依据都市计划法第十七条第二项后段规定，于七十九年十一月二十五日向被告申请前揭系争建筑基地之建筑执照。因前揭变更计划书、图有附带条件：(1) 应另行拟定细部计划，除主要计划之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后，始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。被告有疑义，乃报请台湾省政府建设厅释示，经省建设厅七十九年十二月二十二日七九建四字第四九三四八号函释复，应依据内政部七十三年二月二十日七十三台内营内字第二一四三三九二号函释办理。被告遂以八十年一月四日八十府建管字第一三一三○八号函否准原告之建筑执照申请。三、嗣后，被告于八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告，竹南头份都市计划 (土牛地区细部计划) 拟定计划书、图自八十年六月七日零时发布实施。原告乃多次依法向被告陈情申请建筑执照，均被被告“‥‥依八十年一月四日八十府建管字第一三一三○ 八号函办理。”为由否准发照建筑，诉愿、再诉愿决定亦以相同理由，递予维持。四、按“依都市计划法第十七条第二项后段规定‘‥‥主要计划发布已逾二年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法令规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照。’此所指‘得依有关建筑法规定陥陥核发建筑执照。’乙节，并非强制规定，因之，即使主要计划发布实施已逾二年，如其计划书内有规定如主旨所叙者，人民申请建筑执照，自可据以不准。”内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释有案。首揭函释“‥‥如计划书内有规定如主旨所叙者‥‥”乙节，所指“主旨”系指台湾省政府建设厅七十三年三月一日七三建四字第八○五一号函之主旨“关于都市计划主要计划书内规定‘应拟定细部计划后，始得申请建筑使用，并应尽可能以市地重划方式办理，以取得公共设施用地’，上开地点于细部计划尚未发布实施前，是否可据以禁止人民申请建筑乙案，请依内政部核示办理‥‥”而言。又同函释所指“所叙者”为上开省建设厅函主旨前段“应拟定细部计划后，始得申请建筑使用，并应尽可能以市地重划方式办理，以取得公共设施用地”，为该主旨请释之前提事项，主旨后段“上开地点于细部计划尚未发布实施前，是否可据以禁止人民申请建筑。”为该主旨请释之疑义要点而言。主旨前后段之前提事项及疑义要点前后配合后，建筑管理主管机关始斟酌个案情况决定“可据以不准发照建筑”或“可发照建筑”。换言之，细部计划尚未发布实施地点，可据以不准发照建筑。至于细部计划已发布实施地点，因无疑义 (未请释示) 依照都市计划法第十七条第二项后段规定可发照建筑。因之，前揭系争建筑基地业经前揭八十年六月六日八十府建都字第五六七七八号函公告土牛地区细部计划，依法完成法定程序，并自八十年六月七日零时起发布实施，已无前揭省建设厅函主旨后段“上开地点于细部计划尚未发布实施前”之疑义要点存在，自不能与前揭内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函释相提并论，应依法发照建筑。被告及原诉愿决定机关所为之原处分及原诉愿决定均无法律依据，为不合法。五、前揭七十六年十月二十一日七六府建都字第九三二六六号函公告， 变更计划书、图表明附带条件：(1)应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。固为依据都市计划法第十五条第一项第十款规定主要计划得就该计划之其他应加表明之事项之规定而加入者，自无可厚非。惟上揭所加表明事项， 除文字表面上所表明之意思之外，附带条件第 (1) 项尚隐含明确表达有条件禁建之意思在内，但前揭系争建筑基地，经前揭八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告，土牛地区细部计划拟定计划书、图，自八十年六月七日零时起发布实施，解除禁建，前揭系争建筑基地不再受本第 (1) 项之有条件禁建。而附带条件第乄项不但祇依都市计划法第五十八条第一项“县 (市) (局) 政府为实施新市区之建设，对划定范围内土地及地上物得实施区段征收或土地重划。”之规定，表明弹性选择开发方式为“(2) 以市地重划方式开发”而已。完全未以文字依据民法第九十九条第二项“附解除条件之法律行为，于条件成就时，失其效力。”之规定表明如：“ (2) 以市地重划方式开发完成后，始准予发照建筑。”或如：“本变更计划，应俟下列各附带条件完成后，始准予发照建筑。 附带条件： (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发”等充分明确表达隐含有条件禁建意思。亦即本第 (2) 项完全无表明禁建意思。因之，前揭变更计划书、图附带条件第乄项对前揭系争建筑基地完全无禁建效力。前揭原再诉愿决定机关内政部八十一年十月八日台迪内诉字第八一○四○四一号内政部诉愿决定书，理由：“‥‥ 应依该住宅区变更计划说明书规定办理 (即以市地重划方式开发) 后，始准予发照建筑‥‥”乙节，其文字所表达意思与前揭变更计划书、图附带条件之文字所表达意思，截然不同，且该节无具有法律效力之出处。原再诉愿决定机关，据此驳回再诉愿于理、于法不洽。请庭上命被告提出该节文字之出处作为审理之参考。请庭上向被告调阅前揭住宅区变更计划书、图原卷查证以明何者为虚实。六、查与市地重划有关之土地法、都市计划法、实施都市平均地权条例、建筑法、都市土地重划实施办法等法规均无明文规定，市地重划地区应强制禁建，或市地重划方式开发范围，地区确定同时应强制实施禁建。惟都市计划法第五十八条第四项“土地重划之范围，选定后，直辖市、县 (市) (局) 政府得公告禁止该地区之土地‥‥新建、增建、改建陥陥但禁止期间不得超过一年六个月”同法第八十一条“依本法新订都市计划、扩大都市计划、变更都市计划时得先行划定计划地区范围‥‥得禁止在该地区范围内一切建筑物新建、增建、改建‥‥。前项禁止期‥‥。但最长不得超过两年。”此两条法律均为弹性规定。因之，前揭系争建筑基地之变更计划书、图及拟定细部计划书、图发布实施时及实施后，既未依前揭都市计划法第八十一条及同法第五十八条第四项规定公告实施禁建，及前揭变更计划书、图、细部计划书、图、附带条件“ (1) ‥‥。 (2) 以市地重划方式开发。”乙节，未表明禁建意思，已叙明如前第五项系争建筑基地何来禁建之有？被告经人民申请至系争建筑基地之建筑执照时，自应负责依法发照建筑。七、前揭系争建筑基地无禁建，且经人民申请建筑，应依法发照建筑之理由，除已详述如前第五、六项外，今退一步言之，纵令前揭系争建筑基地经前揭七十六年十月二十一日七六府建都字第九二二六六号函公告，变更计划书、图自七十六年十月二十二日起发布实施时，虽未依都市计划法第八十一条规定同时公告禁建，勉强将该变更计划书、图附带条件：“ (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发。”乙节，假设视同含有禁建意思之公告，则自七十六年十月二十二日起至今为止已整整五年有馀，早已逾同法第八十一条第二项“‥‥前项禁止期限。‥‥但最长不得超过两年。”之规定，禁建早已期满，自动解禁。原处分机关自不得再未依变更计划书、图附带条件： “ (1) ‥‥以市地重划方式开发”否准发照建筑。原诉愿决定机关、原再诉愿机关，以相同理由决定驳回诉愿、再诉愿，依法不洽。八、再退一步言之，前揭系争建筑基地，纵使于前揭八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告，土牛地区细部计划书、图自八十年六月七日零时起发布实施时，虽未依前揭都市计划法第五十八条第四项规定一并公告该细部计划地区同时实施禁建，勉强将土牛细部计划书、图记注：“(1) 本地区依照市地重划方式办理 (2) ‥‥。”乙节，假设视同含有禁建意思之公告，令前述第七项理由自动解禁，可核发建照建筑之系争建筑基地，因土牛地区细部计划之公告发布实施，重新禁建。则依前揭都市计划法第五十八条第四项规定自八十年六月七日发布实施细部计划日起至八十一年十二月六日止禁建期满一年六个月，禁建期满，自八十一年十二月七日自动解禁。前揭系争建筑基地无禁建，经人民申请建筑，建筑管理主管机关应依法核发建筑执照予人民建筑，理至明显。九、前叙第七、八项为假设形式，假设前揭变更计划及其后之细部计划书、图附带条件：“ (2) 以市地重划方式开发。”乙节，于公告发布实施时被视同含有禁建意思同时一并开始实施禁建成立 (按：此为假设事项，事实上绝不能成立，即使以行使行政裁量权，亦因依法不合不能成立) ，其最长禁建期限，依据中央法规标准法第十一条：“‥‥ 命令不得抵触宪法或法律‥‥”之规定，绝不允许其超过都市计划法第五十八条第四项规定之一年六个月，同法第八十一条第二项规定之两年。否则依前揭都市计划法第五十八条第一项“‥‥新市区之建设‥‥得实施区段征收或土地重划。”中选定之“以市地重划方式开发。”经被告依同法第十五条第一项第十款之规定，表明于该住宅区变更计划书、图附带条件中，立即变为无限期超级禁建条款，破坏法律秩序无馀。因之裁量权之裁决不得违法，法律优于裁量权原则，必须予以绝对尊重，以防止裁量权过度膨胀，保障人民自由处分、使用自有财产之自由权、财产权之完整。十、原告祇对被告于处理人民申请建筑核发建筑执照过程时，执行前揭七十六年十月二十一日七六府建都字第九三二六六号函公告土牛地区细部计划书、图及前揭八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告土牛地区细部计划书、图附带条件：“ (1) ‥‥ (2) 以市地重划方式开发。”错误引用前揭内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函，对都市计划法第十七条第二项后段规定函释。致原告权益受损，提起诉愿，请求改用适当法规条文发照建筑，以救济而已。原告从未对前揭都市计划变更计划，及其后之细部计划公告之实质内容、计划结构，提出非难、异议或诉愿要求再变更计划等。应不致与原诉愿决定书，理由：“一、司法院大法官会议议决释字第一五六号解释‥‥。行政院六十九年十一月八日台六十九诉字第一四一四三号函释‥‥”相抵触。原诉愿决定书指摘原告，提起诉愿，即程序有未合，尚非事实。综上所述，原告一再申请陈情请求被告发照建筑，均被错误引用法律条文及其函释，处分否准发照建筑。提起诉愿，亦被以与被告同一理由驳回。提起再诉愿，又被以不合理解释都市计划变更计划书、图附带条件之内容意思，驳回再诉愿，致原告之权益受损，未获得保障。不得已提起本诉，恳请撤销原处分及诉愿、再诉愿决定，以保权益等语。
被告答辩意旨略谓：原告申请坐落头份镇头份段一小段二九七地号 (系属竹南头份土牛地区细部计划住宅区内) 建造执照。唯本案76.10.21 府建都字第九三二六六号函公告核定该住宅区依变更计划说明书规定 (1) 应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。本案八十年一月四日 (80) 府建管字第一三一三○ 八号函依据台湾省政府建设厅 79.12.22 建四字第四九三四八号函办理。拟定竹南头份都市计划 (土牛地区细部计划) 案经台湾省政府核定八十年六月六日 (81) 府建都字第五六七八七号函公告实施，于八十一年三月廿一日 (81) 府建都字第二七七○七号函依据台湾省地政处土地重划工程规划总队 81.03.06 (81) 地划三字第一七九三号函办理，测定桩位座标成果表公告及头份地政事务所办理地籍图分割。台湾省政府诉愿决定书、内政部诉愿决定书、台湾省政府七十年一月六日 (70) 府诉秘字第一二五六五○号函为关于都市计划之拟定或变更得否提起诉愿一案转送行政院六十九年十二月八日台褄诉一四一四三号函请照释示办理，原处分并无不合，请驳回原告之诉等语。
理 由
按“依都市计划法第十七条第二项后段规定，‘‥‥主要计划发布已逾二年以上，而能确定建筑线或主要公共设施已照主要计划兴建完成者，得依有关建筑法令之规定，由主管建筑机关指定建筑线，核发建筑执照’，此所指‘得依有关建筑法令之规定‥‥核发建筑执照’乙节，并非强制规定，因之，即使主要计划发布实施已逾满二年，如其计划书内有规定如主旨所叙者，人民申请建筑执照，自可据以不准。”内政部七十三年二月二十日台内营字第二一三三九二号函释有案，又台湾省政府建设厅七十九年十二月二十二日七九建四字第四九三四八号函释“本案该住宅区依变更计划说明书规定：‘应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外依规定配置必要之公共设施用地并俟细部计划完成法定程序后始准予发照建筑，以市地重划方式开发。’依本厅函转内政部七十三年二月二十日七十三台内营字第二一三三九二号函示规定，本案应依说明书规定办理，始得准予发照建筑。”本件原告所申请坐落苗栗县头份镇头份段一小段二九七地号土地之住宅建筑执照，虽属竹南头份联合都市计划住宅区，惟因被告机关 76.10.21 七六府建都字第九三二六六号变更都市计划公告，曾依同法第十五条第一项第十款之规定，在变更计划说明书定明附带条件：(1) 应另行拟定细部计划，除主要计划指定之公共设施外，依规定配置必要之公共设施用地，并俟细部计划完成法定程序后始准予发照建筑。(2) 以市地重划方式开发。因市地重划尚未完成，则原处分函复应依该住宅区变更计划说明书规定办理后，始得准予发照建筑，而否准发照，揆诸首揭规定，尚无不合，诉愿、再诉愿决定递予维持，亦无违误。原告虽一再主张：苗栗县竹南头份 (土牛及港墘地区) 都市计划通盘检讨，经被告机关公告发布主要计划，该地区由农业区变更为住宅区后尚在限建状态。但被告机关八十年六月六日八十府建都字第五六七八七号函公告发布土牛地区实施细部计划时，并未依都市计划法第五十八条第二项、第四项规定一并公告发布同地区要同时市地重划而需继续限建或禁建之情形下，该地区自八十年六月七日零时起应依法解除限建、禁建。除非另有需要再发布限建、禁建公告，否则任何人均可在该地区依据建筑法、都市计划法及其他有关法令规定申请建照建筑。且查法亦无明文订定细部计划发布实施后，其都市计划道路中心桩位未测钉完竣者，不得发照建筑，尤其原告申请建筑基地位于竹南头份都市计划五号既成主要计划道路旁，该主要计划道路中心桩位于许多年前测钉完竣，并已公告测钉成果图，随时可根据该测钉成果图在现场找到Ｃ一七○九、Ｃ一七○九–一及Ｃ一七一○号道路中心桩位指定建筑线，且被告机关曾接受原告申请派员指定建筑线，于七十九年十月十九日以七九府建都市第一○七九二二号函通知原告领取该基地建筑线成果图可资证明；同时该基地又不占用公共设施用地，纵认被告就核发本案建造执照有行政裁量权，依都市计划法第五十八条第四项规定，其禁建期间不得超过一年六月个月，如依同法第八十一条规定其禁建期限亦最长不得超过两年。前揭细部计划公告时既未同时公告禁建，被告自应依法发照建筑云云。惟查，原告既不否认被告就系争地发照建筑具有行政裁量权，参酌上述期间限制，应非亳无弹性之强制规定，而前揭细部计划于鎹屶屶八十府建都字第五六七八七号函公告后，随即于同函命地政科依计划书所载事业及财务计划办理市地重划，有该函影本附卷可稽，则被告于执行前揭变更都市计划附带条件期间 (“(2) 依市地重划方式开发”) ，于市地重划未完成前，函复原告“应依该住宅区变更计划说明书规定办理后，始得发照建筑”而否准所请，以避免先发照建筑后，于市地重划整合分配时，因负担公共设施用地及重划费用，而缩减土地面积，另发生新问题，于法、于情、于理均核无不合。原告犹执前词斤斤指摘，难谓有理。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八十二 年 七 月 三十一 日
(本声请书其馀附件略)

都市计划法 第 15、17 条 (77.07.15)
中华民国宪法 第 172 条 (36.12.25)