司法院释字第689号解释 中华文库

　　社会秩序维护法第八十九条第二款规定，旨在保护个人之行动自由、免于身心伤害之身体权、及于公共场域中得合理期待不受侵扰之自由与个人资料自主权，而处罚无正当理由，且经劝阻后仍继续跟追之行为，与法律明确性原则尚无抵触。新闻采访者于有事实足认特定事件属大众所关切并具一定公益性之事务，而具有新闻价值，如须以跟追方式进行采访，其跟追倘依社会通念认非不能容忍者，即具正当理由，而不在首开规定处罚之列。于此范围内，首开规定纵有限制新闻采访行为，其限制并未过当而符合比例原则，与宪法第十一条保障新闻采访自由及第十五条保障人民工作权之意旨尚无抵触。又系争规定以警察机关为裁罚机关，亦难谓与正当法律程序原则有违。

　　本件系因王炜博认台湾台北地方法院九十七年度北秩声字第一六号裁定所适用之社会秩序维护法第八十九条第二款规定（以下简称系争规定）有违宪疑义，声请解释宪法，经大法官议决应予受理，并依司法院大法官审理案件法第十三条第一项规定，通知声请人及诉讼代理人、关系机关内政部指派代表及诉讼代理人，于中华民国一００年六月十六日在宪法法庭行言词辩论，并邀请鉴定人到庭陈述意见。
　　本件声请人主张系争规定违反法律明确性原则、比例原则及正当法律程序原则，侵害人民受宪法所保障之新闻自由及工作权，其理由略谓：一、新闻记者得自由搜集、采访并查证新闻资料之权利，为宪法第十一条所保障：（一）依据宪法第十一条所谓之“出版”自由，参以司法院释字第六一三号解释意旨，新闻自由应为宪法第十一条所保障之基本权利。（二）新闻之产生流程，包括采访行为及其后之编辑、报导行为，新闻自由之保障范围应及于为搜集查证资讯来源所必须进行之采访行为，否则将形同架空宪法保障新闻自由之意旨。（三）应受新闻自由保障之新闻，除政治、经济相关资讯以外，娱乐新闻亦在保障范围内，故搜集查证娱乐新闻资讯之采访行为，亦应受新闻自由所保障。（四）凡从事新闻工作之每个个人，无论其在新闻产生过程之分工为何，均应为新闻自由所保障之主体，又因现代化新闻经营多采企业组织方式为之，该组织亦享有新闻自由之保障。二、系争规定所限制者，包括新闻记者之采访自由及工作权：（一）新闻记者持续近距离接触新闻事件之被采访者，以便观察、拍摄或访问，乃新闻采访所必要之行为，而系争规定所禁止之跟追他人行为，即对新闻采访自由形成限制。（二）系争规定限制新闻记者之采访行为，因而同时涉及新闻从业人员之工作权限制。三、系争规定违反法律明确性原则：（一）依系争规定立法说明，无法具体得知系争规定所欲保护之法益究为他人之行动自由、人身安全、抑或免于恐惧之自由，其规范目的是否为一般人民所能理解，不无疑问。（二）系争规定之行为规范要件包括“跟追他人”、“经劝阻不听”及“无正当理由”，虽以跟追他人为中心，然系争规定未言明须由何人以何种方式劝阻，以及如何情况下始可劝阻，且所谓正当理由之有无，须透过利益衡量判断，惟系争规定所欲保护之法益模糊不清，则受规范之一般人民显然难以预见须受规范处罚之跟追行为为何，其违反法律明确性原则甚明。四、系争规定违反比例原则：（一）于本件声请，系争规定所干预者，至少包括新闻采访自由。（二）纵认系争规定所欲保护者，系被跟追者之行动自由、人身安全或隐私，其所采取手段未将对于新闻采访自由之干预效果降至最小，例如区分跟追手段是否具备高度攻击性或侵入性，而限缩处罚要件，形成过度侵害新闻采访自由，而与比例原则有违。五、系争规定违反正当法律程序原则：与外国立法例相较，系争规定有关裁罚之规定，系循行政程序而非司法程序进行，并将衡量采访自由与被跟追者权益之责全然委诸警察机关判断，程序保障显有不足，难谓符合正当法律程序原则等语。
　　关系机关内政部略称：一、声请人主张基于新闻采访之理由而跟追他人，不应受系争规定所规范云云，系争执系争规定于该个案之解释适用，并非系争规定是否抵触宪法之疑义，与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，应不予受理。二、系争规定符合比例原则：（一）依立法理由可知，系争规定所保护之法益为个人之隐私及人格权、行动自由与决定自由权等，应受宪法第二十二条所保障，且依世界人权宣言、公民与政治权利国际公约及欧洲人权公约规定，私人生活领域有不受他人任意干涉之权利，国家负有积极的保护义务，应提供法律保护，以免个人之私人生活领域遭受不当干涉，是系争规定之目的殊属正当。（二）系争规定所处罚之跟追，系故意或恶意对被跟追人重复紧追不舍之行为，形成被跟追人恐惧、不安；各国对于恶意跟追行为，若侵犯他人之基本权利，严重干扰被跟追人之生活作息，或对身体、生命法益形成威胁者，多以刑罚手段加以制裁，相对而言，系争规定处以申诫或新台币三千元以下之行政罚锾，可认对隐私权之保护密度较为宽松，而提供个人隐私权最基本之保障，既符合刑罚谦抑原则，亦未逾越必要性及适当性之要求，而与比例原则无违。三、系争规定仍应适用于新闻记者之采访行为，并采合宪性解释方式，而非全面排除适用，以保护他人自由权利：（一）新闻自由系一制度性基本权利，乃为保障新闻媒体自主独立，免于政府干预，以发挥监督政府之功能，而与为维护人性尊严所设之其他人民基本权利有所不同。（二）新闻媒体虽享有新闻自由，其为搜集、查证新闻资料而采跟追方式进行采访，虽在所难免，惟若因此侵害他人权利行使，仍应受必要之限制。（三）新闻采访之自由虽以真实报导为目的，但其手段方法仍应合法正当，本于诚信原则为之。系争规定适用于新闻采访行为侵害他人隐私，仅于以下情形，新闻记者得主张免责：１、被跟追人明示或默示的同意；２、被跟追人于公共场所参与社会公共活动。（四）新闻采访自由与隐私权界限之判断标准，主要应以事件公共性为区分界限，并参酌美国联邦最高法院之见解，以下列因素为基准：１、新闻价值之有无；２、区分公众人物与公共事务之关联度，而采宽严不同的审查基准，关联度愈高，隐私权保障愈为限缩；３、是否具有正当公共关切等语。
　　本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，理由如下：
　　基于人性尊严之理念，个人主体性及人格之自由发展，应受宪法保障（本院释字第六０三号解释参照）。为维护个人主体性及人格自由发展，除宪法已保障之各项自由外，于不妨害社会秩序公共利益之前提下，人民依其意志作为或不作为之一般行为自由，亦受宪法第二十二条所保障。人民随时任意前往他方或停留一定处所之行动自由（本院释字第五三五号解释参照），自在一般行为自由保障范围之内。惟此一行动自由之保障并非绝对，如为防止妨碍他人自由，维护社会秩序所必要，尚非不得以法律或法律明确授权之命令予以适当之限制。而为确保新闻媒体能提供具新闻价值之多元资讯，促进资讯充分流通，满足人民知的权利，形成公共意见与达成公共监督，以维持民主多元社会正常发展，新闻自由乃不可或缺之机制，应受宪法第十一条所保障。新闻采访行为则为提供新闻报导内容所不可或缺之资讯搜集、查证行为，自应为新闻自由所保障之范畴。又新闻自由所保障之新闻采访自由并非仅保障隶属于新闻机构之新闻记者之采访行为，亦保障一般人为提供具新闻价值之资讯于众，或为促进公共事务讨论以监督政府，而从事之新闻采访行为。惟新闻采访自由亦非绝对，国家于不违反宪法第二十三条之范围内，自得以法律或法律明确授权之命令予以适当之限制。
　　社会秩序维护法第八十九条第二款规定，无正当理由，跟追他人，经劝阻不听者，处新台币三千元以下罚锾或申诫（即系争规定）。依系争规定之文字及立法过程，可知其系参考违警罚法第七十七条第一款规定（三十二年九月三日国民政府公布，同年十月一日施行，八十年六月二十九日废止）而制定，旨在禁止跟追他人之后，或盯梢妇女等行为，以保护个人之行动自由。此外，系争规定亦寓有保护个人身心安全、个人资料自主及于公共场域中不受侵扰之自由。
　　系争规定所保护者，为人民免于身心伤害之身体权、行动自由、生活私密领域不受侵扰之自由、个人资料之自主权。其中生活私密领域不受侵扰之自由及个人资料之自主权，属宪法所保障之权利，迭经本院解释在案（本院释字第五八五号、第六０三号解释参照）；免于身心伤害之身体权亦与上开阐释之一般行为自由相同，虽非宪法明文列举之自由权利，惟基于人性尊严理念，维护个人主体性及人格自由发展，亦属宪法第二十二条所保障之基本权利。对个人前述自由权利之保护，并不因其身处公共场域，而失其必要性。在公共场域中，人人皆有受宪法保障之行动自由。惟在参与社会生活时，个人之行动自由，难免受他人行动自由之干扰，于合理范围内，须相互容忍，乃属当然。如行使行动自由，逾越合理范围侵扰他人行动自由时，自得依法予以限制。在身体权或行动自由受到侵害之情形，该侵害行为固应受限制，即他人之私密领域及个人资料自主，在公共场域亦有可能受到干扰，而超出可容忍之范围，该干扰行为亦有加以限制之必要。盖个人之私人生活及社会活动，随时受他人持续注视、监看、监听或公开揭露，其言行举止及人际互动即难自由从事，致影响其人格之自由发展。尤以现今资讯科技高度发展及相关设备之方便取得，个人之私人活动受注视、监看、监听或公开揭露等侵扰之可能大为增加，个人之私人活动及隐私受保护之需要，亦随之提升。是个人纵于公共场域中，亦应享有依社会通念得不受他人持续注视、监看、监听、接近等侵扰之私人活动领域及个人资料自主，而受法律所保护。惟在公共场域中个人所得主张不受此等侵扰之自由，以得合理期待于他人者为限，亦即不仅其不受侵扰之期待已表现于外，且该期待须依社会通念认为合理者。系争规定符合宪法课予国家对上开自由权利应予保护之要求。
　　系争规定所称跟追，系指以尾随、盯梢、守候或其他类似方式，持续接近他人或即时知悉他人行踪，足以对他人身体、行动、私密领域或个人资料自主构成侵扰之行为。至跟追行为是否无正当理由，须视跟追者有无合理化跟追行为之事由而定，亦即综合考量跟追之目的，行为当时之人、时、地、物等相关情况，及对被跟追人干扰之程度等因素，合理判断跟追行为所构成之侵扰，是否逾越社会通念所能容忍之界限。至劝阻不听之要件，具有确认被跟追人表示不受跟追之意愿或警示之功能，若经警察或被跟追人劝阻后行为人仍继续跟追，始构成经劝阻不听之不法行为。如欠缺正当理由且经劝阻后仍继续为跟追行为者，即应受系争规定处罚。是系争规定之意义及适用范围，依据一般人民日常生活与语言经验，均非受规范者所难以理解，亦得经司法审查予以确认，尚与法律明确性原则无违。
　　又系争规定虽限制跟追人之行动自由，惟其系为保障被跟追者宪法上之重要自由权利，而所限制者为依社会通念不能容忍之跟追行为，对该行为之限制与上开目的之达成有合理关联，且该限制经利益衡量后尚属轻微，难谓过当。况依系争规定，须先经劝阻，而行为人仍继续跟追，始予处罚，已使行为人得适时终止跟追行为而避免受处罚。是系争规定核与宪法第二十三条比例原则尚无抵触。至系争规定对于跟追行为之限制，如影响跟追人行使其他宪法所保障之权利，其限制是否合宪，自应为进一步之审查。
　　考征系争规定之制定，原非针对新闻采访行为所为之限制，其对新闻采访行为所造成之限制，如系追求重要公益，且所采手段与目的之达成间具有实质关联，即与比例原则无违。新闻采访者纵为采访新闻而为跟追，如其跟追已达紧迫程度，而可能危及被跟追人身心安全之身体权或行动自由时，即非足以合理化之正当理由，系争规定授权警察及时介入、制止，要不能谓与宪法第十一条保障新闻采访自由之意旨有违。新闻采访者之跟追行为，如侵扰个人于公共场域中得合理期待其私密领域不受他人干扰之自由或个人资料自主，其行为是否受系争规定所限制，则须衡量采访内容是否具一定公益性与私人活动领域受干扰之程度，而为合理判断，如依社会通念所认非属不能容忍者，其跟追行为即非在系争规定处罚之列。是新闻采访者于有事实足认特定事件之报导具一定之公益性，而属大众所关切并具有新闻价值者（例如犯罪或重大不当行为之揭发、公共卫生或设施安全之维护、政府施政之妥当性、公职人员之执行职务与适任性、政治人物言行之可信任性、公众人物影响社会风气之言行等），如须以跟追方式进行采访，且其跟追行为依社会通念所认非属不能容忍，该跟追行为即具正当理由而不在系争规定处罚之列。依此解释意旨，系争规定纵有限制新闻采访行为，其限制系经衡酌而并未过当，尚符合比例原则，与宪法第十一条保障新闻采访自由之意旨并无抵触。又系争规定所欲维护者属重要之利益，而限制经劝阻不听且无正当理由，并依社会通念认属不能容忍之侵扰行为，并未逾越比例原则，已如上述，是系争规定纵对以跟追行为作为执行职业方法之执行职业自由有所限制，仍难谓有违宪法第十五条保障人民工作权之意旨。
　　宪法上正当法律程序原则之内涵，除要求人民权利受侵害或限制时，应有使其获得救济之机会与制度，亦要求立法者依据所涉基本权之种类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程序成本等因素综合考量，制定相应之法定程序。按个人之身体、行动、私密领域或个人资料自主遭受侵扰，依其情形或得依据民法、电脑处理个人资料保护法（九十九年五月二十六日修正公布为个人资料保护法，尚未施行）等有关人格权保护及侵害身体、健康或隐私之侵权行为规定，向法院请求排除侵害或损害赔偿之救济（民法第十八条、第一百九十五条、电脑处理个人资料保护法第二十八条规定参照），自不待言。立法者复制定系争规定以保护个人之身体、行动、私密领域或个人资料自主，其功能在使被跟追人得请求警察机关及时介入，制止或排除因跟追行为对个人所生之危害或侵扰，并由警察机关采取必要措施（例如身分查证及资料搜集、记录事实等解决纷争所必要之调查）。依系争规定，警察机关就无正当理由之跟追行为，经劝阻而不听者得予以裁罚，立法者虽未采取直接由法官裁罚之方式，然受裁罚处分者如有不服，尚得依社会秩序维护法第五十五条规定，于五日内经原处分之警察机关向该管法院简易庭声明异议以为救济，就此而言，系争规定尚难谓与正当法律程序原则有违。惟就新闻采访者之跟追行为而论，是否符合上述处罚条件，除前述跟追方式已有侵扰被跟追人之身体安全、行动自由之虞之情形外，就其跟追仅涉侵扰私密领域或个人资料自主之情形，应须就是否侵害被跟追人于公共场域中得合理期待不受侵扰之私人活动领域、跟追行为是否逾越依社会通念所认不能容忍之界限、所采访之事件是否具一定之公益性等法律问题判断，并应权衡新闻采访自由与个人不受侵扰自由之具体内涵，始能决定。鉴于其所涉判断与权衡之复杂性，并斟酌法院与警察机关职掌、专业、功能等之不同，为使国家机关发挥最有效之功能，并确保新闻采访之自由及维护个人之私密领域及个人资料自主，是否宜由法院直接作裁罚之决定，相关机关应予检讨修法，或另定专法以为周全规定，并此叙明。

                                            大法官會議主席  大法官  賴浩敏
                                                            大法官  蘇永欽
                                                                    徐璧湖
                                                                    林子儀
                                                                    許宗力
                                                                    許玉秀
                                                                    林錫堯
                                                                    池啟明
                                                                    李震山
                                                                    蔡清遊
                                                                    黃茂榮
                                                                    陳  敏
                                                                    葉百修
                                                                    陳春生
                                                                    陳新民

释字第689号解释事实摘要
缘声请人为苹果日报社记者，主跑娱乐演艺新闻；分别于中华民国97年7月间二度跟追神通电脑集团副总苗华斌及其曾为演艺人员之新婚夫人，并对彼等拍照，经苗某委托律师二度邮寄存证信函以为劝阻，惟声请人复于同年9月7日整日跟追苗某夫妇，苗某遂于当日下午报警检举；案经台北市政府警察局中山分局调查，以声请人违反系争规定为由，裁处罚锾新台币1500元。声请人不服，依同法第55条规定声明异议，嗣经台湾台北地方法院97年度北秩声字第16号裁定无理由驳回，全案确定。
声请人认上开裁定所适用之系争规定，有抵触宪法第11条新闻自由、第15条工作权、第23条法律明确性、比例原则及正当法律程序等之疑义，爰提本件声请。

协同意见书 大法官 苏永钦

协同意见书 大法官 林锡尧

协同意见书 大法官 黄茂荣

协同意见书 大法官 叶百修

协同意见书 大法官 陈春生

协同意见书 大法官 陈新民

共同提出之部分协同、部分不同意见书 大法官 林子仪、徐璧湖

提出之部分协同、部分不同意见书 大法官 许宗力

一部协同一部不同意见书 大法官 许玉秀

部分不同意见书 大法官 李震山