司法院释字第765号解释 中华文库

　　内政部中华民国91年4月17日订定发布之土地征收条例施行细则第52条第1项第8款规定：“区段征收范围内必要之管线工程所需工程费用……，由需用土地人与管线事业机关（构）依下列分担原则办理：……八、新设自来水管线之工程费用，由需用土地人与管线事业机关（构）各负担二分之一。”（95年12月8日修正发布为同细则第52条第1项第5款规定：“五、新设自来水管线之工程费用，由需用土地人全数负担。”于适用于需用土地人为地方自治团体之范围内）无法律明确授权，迳就攸关需用土地人之财政自主权及具私法人地位之公营自来水事业受宪法保障之财产权事项而为规范，与法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满2年时，不再适用。

　　改制前台中县政府于中华民国89年10月间，经内政部核准实施“扩大大里（草湖地区）都市计划”之区段征收，于90年2月27日委托得盈开发有限公司（下称得盈公司）办理上开区段征收业务。其中，就区段征收范围内之自来水管线工程部分，台中县政府先于92年5月间，支付全部自来水管线工程费用予得盈公司，嗣于93年5月3日发函催告声请人台湾自来水股份有限公司（下称声请人）给付上开款项二分之一（下称系争管线费用）。台中县政府主张，依内政部91年4月17日订定发布之土地征收条例施行细则第52条第1项第8款规定（下称系争规定），声请人为自来水管线事业机构，应负担系争管线费用。嗣因声请人拒绝给付，台中县政府遂依据系争规定向台湾台中地方法院提起民事诉讼，请求声请人返还系争管线费用。99年12月25日台中县与台中市合并升格改制为直辖市“台中市”，由台中市政府声明承受诉讼。经台湾台中地方法院99年度重诉字第196号民事判决驳回台中市政府之诉，台中市政府提起第二审上诉，再经台湾高等法院台中分院100年度重上字第90号民事判决命声请人应给付系争管线费用。声请人提起第三审上诉，末经最高法院102年度台上字第1162号民事判决（下称确定终局判决）以上诉无理由驳回确定。声请人认系争规定仅为行政命令，于未有法律明文规定，亦无法律授权下，迳自课予管线事业机关（构）应就区段征收范围内必要之新设自来水管线工程费用负担一半之给付义务，违反法律保留原则。又基于受益者付费精神，系争管线费用应由区段征收范围内之需用土地人或土地所有权人负担，故系争规定有抵触宪法第15条、第23条及第172条规定之疑义，向本院声请解释宪法。

　　按司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款规定，人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法。公营事业依公司法规定设立公司者，虽其政府资本超过百分之五十，在法律上，其性质仍为私法人，具有独立之人格，为权利义务之主体，得享受权利，负担义务（国营事业管理法第6条参照）。查声请人为经济部主管之国营事业，依公司法规定设立股份有限公司，具私法人地位。虽其权利义务需受公益目的之较大制约，然国家既因市场经济与效率等考量而选择以公司型态设立此等公营事业，复要求其应依照企业方式经营，并力求有盈无亏，增加国库收入（国营事业管理法第4条参照），是其在目的及公司章程所定范围内，仍得享有宪法财产权之保障。如其宪法上所保障之权利受到不法侵害，亦应得依据大审法上开规定，向本院声请解释。次查，确定终局判决适用系争规定，判决声请人败诉确定，声请人于声请书中主张其宪法所保障之财产权受系争规定之侵害，并具体叙明系争规定之违宪疑义。故声请人之声请，核与大审法上开规定之要件相符，应予受理。爰作成本解释，理由如下：

　　按宪法保障之人民各项权利，除属于宪法保留之事项者外，于符合宪法第23条之条件下，得以法律限制之。至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异。如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之。至涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定；如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则。若仅属执行法律之细节性、技术性事项，始得由主管机关发布命令为必要之规范（本院释字第443号解释参照）。具私法人地位之公营事业，虽受公益目的较大制约，并受国家指挥监督，然其既有独立之私法人地位，享有宪法财产权之保障，则国家对其财产权所为之限制，亦应由法律或法律明确授权之命令予以规范。

　　又中央与地方固同属国家组织，然地方自治团体仍具有独立之公法人地位，受宪法保障，并享有财政自主权。故中央使地方负担经费，除不得侵害其财政自主权核心领域外，并应依据法律或有法律明确授权之法规命令，始得为之。

　　系争规定明定：“区段征收范围内必要之管线工程所需工程费用……，由需用土地人与管线事业机关（构）依下列分担原则办理：……八、新设自来水管线之工程费用，由需用土地人与管线事业机关（构）各负担二分之一。”（95年12月8日修正发布为同细则第52条第1项第5款规定：“五、新设自来水管线之工程费用，由需用土地人全数负担。”下称现行规定）于需用土地人为地方自治团体之情形，已影响需用土地人之财政自主权；于管线事业机关（构）为具私法人地位之公营自来水事业时，亦影响其受宪法保障之财产权。又系争规定所课予需用土地人与管线事业机关（构）之工程费用分担义务，或现行规定之由需用土地人全数负担，事涉区段征收之开发效益、需用土地人之财务规划、管线事业机关（构）之财务负担能力等，显非执行法律之细节性或技术性事项，其影响亦非属轻微，应有法律或法律明确之授权为依据，始符合法律保留原则之要求。

　　按立法机关以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之内容、目的、范围应具体明确，命令之内容并应符合母法授权意旨。至授权之明确程度，固不应拘泥于授权条款本身所用之文字，惟仍须可由法律整体解释认定，或可依其整体规定所表明之关联意义为判断，足以推知立法者有意授权行政机关以命令为补充，始符授权明确性之要求。查系争规定及现行规定之订定，系以土地征收条例（下称土征条例）第62条：“本条例施行细则，由中央主管机关定之。”为其授权依据。然该条就区段征收范围内必要之新设自来水管线工程费用之分担主体及比例并未有明确之授权，亦无从依土征条例整体解释，推知立法者有意授权主管机关就“区段征收范围内必要之新设自来水管线工程所需工程费用之分担主体及比例”，以命令为补充，故土征条例尚不足为系争规定及现行规定之授权依据。

　　次按，欠缺具体明确授权之命令，如其内容与既有之其他法律规定相同，亦不致违反法律保留原则。查自来水法第65条规定：“自来水事业为因应尚未埋设干管地区个别自来水用户供水需要，须增加或新装配水干管时，得按其成本向个别用户收取二分之一以下之补助费。”虽亦涉及用户与自来水事业间之管线费用分担，然经与系争规定比较，以费用分担之主体言，自来水法第65条规定得向个别用户请求补助费，系争规定则明定由需用土地人，而非个别用户，分担半数费用；以费用分担之比例言，自来水法第65条规定最高得收取二分之一，至于是否收取，仍由自来水事业决定，系争规定则要求需用土地人必须分担二分之一，无庸自来水事业向其请求；以费用分担之管线所在地区言，自来水法第65条系针对尚未埋设干管地区，系争规定则系规定区段征收范围内；以规范目的言，自来水法第65条系为兼顾自来水事业之法定供水义务与个别用户之用水需要而定，其目的在适度减轻自来水事业之财务负担，至于区段征收范围内之新设自来水管线，系由需用土地人基于自偿性区段征收计划之整体需求所规划，并非单纯因应个别用户之用水需求，从而系争规定之要求需用土地人分担费用，其目的兼有合理分配土地开发成本效益之考量，而与自来水法第65条有所差异。足见系争规定与自来水法第65条所定之费用分担主体、比例、管线所在地区及规范目的，均有不同。另现行规定虽未要求自来水事业分担费用，而系规定需用土地人应全数负担，然其内容与自来水法第65条规定相去更远。

　　综上，系争规定无法律明确授权，迳就攸关需用土地人之财政自主权与具私法人地位之公营自来水事业受宪法保障之财产权事项而为规范（现行规定于其适用于需用土地人为地方自治团体之范围内，亦无法律明确授权，就涉及其财政自主权事项而为规范），且其内容与自来水法第65条规定又非相同，与法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满2年时，不再适用。

　　又除自来水管线外，有关区段征收范围内必要之其他管线（如电力、电信等）工程所需工程费用等负担，亦涉及需用土地人为地方自治团体时之财政自主权与各管线事业机关（构）之财产利益，有关机关宜全盘检讨，并此指明。

大法官会议主席　大法官　许宗力
大法官　蔡炯炖
　 陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
黄虹霞
吴陈镮
蔡明诚
林俊益
许志雄
张琼文
黄瑞明
詹森林
黄昭元