司法院释字第89号解释 中华文库

　　行政官署依台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法，将公有耕地放领于人民，其因放领之撤销或解除所生之争执，应由普通法院管辖。

　　查台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法系政府为扶植自耕农而将公有耕地放领于耕作人，私有耕作其是否承领，承领人本可自由选择，并非强制，其放领行为属于代表国家与承领人订立私法上之买卖契约，经依该办法第十四条第四款发给承领证书买卖契约即行成立，人民对于是项契约之撤销或解除而发生之争执，自应循民事诉讼程序以求解决。至因实施耕者有其田条例土地收回所生之争执，向由行政法院管辖，此为最高法院及行政法院所不争，自无庸解释。

不同意见书一

大法官　金世鼎
徐步垣

　　本件系由最高法院及行政法院联名声请解释最高法院持甲说主张依实

施耕者有其田条例所为之耕地放领与依台湾省放领公有耕地扶植自耕农实

施办法所为之公地放领性质相同关于实施耕者有其田条例之撤销承领所生

之争执行政法院判例既认为应依行政争讼程序处理则关于扶植自耕农实施

办法之撤销承领所生之争执亦应依行政争讼程序处理如必谓扶植自耕农实

施办法之撤销承领所生之争执应依民事诉讼程序处理则实施耕者有其田条

例之撤销承领所发生之争执亦应改由普通法院受理方为适当行政法院持乙

说略以依实施耕者有其田条例所为之放领为行政行为依台湾省放领公有耕

地扶植自耕农实施办法所为之公地放领为民事行为两者性质回异前者所生

之争执应依行政争讼程序以求解决后者所生之争执应循民事诉讼程序以求

解决本会议如对依扶植自耕农实施办法所为撤销承领而生之争执解为行政

行为其所生之争执应循行政争讼程序处理则关于依实施耕者有其田条例所

为撤销承领而生之争执依最高法院意见应由行政法院受理显无歧见自无予

以解释之必要反之如解为系民事行为其争执应循民事诉讼程序处理则关于

依实施耕者有其田条例所为撤销承领而生之争执依最高法院意见应改由普

通法院受理是最高法院与行政法院之间对于此项事权管辖问题殊难谓无歧

见本会议对于依扶植自耕农实施办法所为撤销承领而生之争执既解为应由

普通法院管辖则依上开说明自不能谓最高法院对于实施耕者有其田条例所

为撤销承领而生之争执并无歧见不予解答

不同意见书二

大法官　林纪东
诸葛鲁
王之倧

　　民事事件与行政事件之划分在普通法院之外另行政法院之国家恒为困

难之问题而以晚近为尤甚盖晚近由于民主政治之发达旧日专制时代之统治

观念大见变化国家既常立于准私人之地位与私人发生各种私法关系国家之

行政行为亦逐渐减少其权力之色彩与私法行为渐趋接近故于行政处分之外

有所谓公法上契约行政法规上关于行政行为之规定亦颇多仿效私法之规定

者民事事件与行政事件之划分因而益见困难解决之道宜求诸立法之目的细

按有关法规之全部条文探索其基本精神之所在据而为决定审判权之标准如

不察及此专由各个条文与法律理论之枝节处着眼则由若干条文与理论观察

可视为民事事件者由另一角度观之又可视为行政事件将见徘徊歧路而难获

适当之决定查台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法之立法目的在于实

施扶植自耕农之基本国策（宪法第一百四十三条第四项）全部条文均为达

到此项目的而规定者其性质系属于为解决社会问题而制定之社会立法而富

有干涉主义之精神至为明显故依照该办法而为之放领及撤销放领行为自非

国家立于准私人地位与私人为私法上行为之比如有争执不能由普通法院裁

判应依行政争讼程序处理基上理由本件解释是否适当非无可疑爰略述不同

意见如右

附件

附最高法院、行政法院呈一件

　　　　　　　台湾省各县市政府适用台湾省放领公有耕地扶植自耕农实

施办法所为之放领及撤销放领承领人对之如争执应否依照司法院院字第一

九一六号解释所示意旨依民事诉讼程序诉由法院裁判抑应比照依实施耕者

有其田条例所为放领发生争执之向例循诉愿及行政诉讼程序以求解决又或

以依台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法与实施耕者有其田条例所为

之放领与撤销放领行为性质并无不同应采用同一程序统由司法机关受理兹

有甲乙二说一甲说行政机关依民法债编之规定将土地出卖与人民时无论其

用买卖名 义抑用放领名义均属民事之买卖其因买卖所发生之纠纷应由法院

　　裁判于法固无疑义司法院院字第一九一六号解释似即持此见解惟上项

　　解释系指已往法令其买卖双方均立于同等地位者而言若国家为执行新

　　土地政策而将土地所有权移转于人民其各项方法条件均与我国或世界

　　各国之民事法规相异者其与买卖有关之各项行为究应认为行政行为抑

　　仍为民事行为即属不无疑义政府为扶植自耕农实现耕者有其田之政策

　　而先由台湾省政府颁布台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法（以

　　下简称扶植自耕农实施办法）继复由中央政府颁布实施耕者有其田条

　　例两者内容多与民法大异举其要点（一）两法令均系执行扶植自耕农

　　使能自有其所耕田地之政策而非纯以金钱为目的之买卖（二）承领人

　　之资格均由特别法令限定非一般人所得任意承买（三）承领取得所有

　　权后尚受使用之限制国家之权力超乎一般民法出卖人之上（四）债权

　　契约当事人可以解除物权合法取得之后依照各国民法出卖人无得以买

　　受人日后出租欠税或私自移转他人而为撤销之权能而上述之承领人于

　　合法取得物权后国家尚得以上述事由单方将其物权撤销承领人无对之

　　权利（五）国家于承领人合法取得物权之后不特可以撤销承领人之物

　　权且承领人所缴之代价亦不交还承领人亦毫无对等之权利此项物权之

　　撤销纯系国家因达某项行政目的为单方权力之行使实为民事法规所不

　　容行政法院判例认实施耕者有其田条例之撤销承领为行政行为基于上

　　述各款之情形自应赞同惟扶植自耕农实施办法之撤销承领其要旨既与

　　该条例相同则依该办法而为之撤销承领自亦应作同一之解释论者或谓

　　依实施耕者有其田条例而放领之土地系由于征收而来而扶植自耕农实

　　施办法所称之土地原本即为公地两者微有不同不知私有土地于被国家

　　征收之后便即成为公有土地国家征收土地系取得所有后另行移转于农

　　民而非命原所有人将土地自行移转与农民故土地之登记地价之收受交

　　付均由国家为之依该条例第二十九条国家且后另行放领所征收之土地

　　于其他农民是以依两法规所放领之土地皆为由国家直接将公有土地放

　　领与农民两者并无分别不能将征收程序牵涉在内如必谓扶植自耕农之

　　实施办法之撤销承领为民法行为则实施耕者有其田之撤销承领亦为民

　　法行为该条例所为之撤销承领发生争执时亦应改由普通法院受理方为

　　适当殊不能将两法令之撤销承领强为划分二乙说台湾省各县市政府适

　　用“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”所为之公地放领虽系

　　基于公法为国家处理公务而其所为放领及撤销放领之行为则系代表国

　　库与承领人订立私法上之契约及为解除契约之法律行为其因此而发生

　　争执应依照司法院院字第一九一六号解释所示依民事诉讼程序向普通

　　法院诉求解决其理由如下（一）依“实施耕者有其田条例”所为之耕

　　地征收放领实系一个行政行为之先后两阶段一面征收一面放领具有不

　　可分离之关系故法文关于征收放领常连贯之（如实施耕者有其田条例

　　台湾省施行细则第十三条第十四条第二十七条等）而放领公告亦得与

　　征收公告同时处理（同施行细则第六十四条第四款）先一阶段之征收

　　既为行政处分其后一阶段之放领自亦应认为行政处分且政府系为放领

　　而征收并无国家所有之意思该项耕地于征收放领之间亦未曾成为国家

　　所有之公地至依“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”所为之

　　公地放领则系政府代表国家将国家原有公地之所有权移转于人民而收

　　取其代价其性质自属民法上之买卖（地价系折纳税金）或互易（地价

　　以实物缴纳）契约二者虽均名曰放领性质殊有不同故依“实施耕者有

　　其田条例”所为耕地放领所生之争执应依行政争讼程序以求解决其依

　　“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”所为公地放领所生之争

　　执则应依照司法院院字第一九一六号解释所示循民事诉讼程序以求解

　　决（二）“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”虽以行政命令

　　之形式出之但实则为构成契约之内容类此情形者尚有“台湾省公有耕

　　地放租办法”及“台湾省接收日人私有房屋出售规则”暨“台湾省日

　　产基地出售办法”等固不止上述之实施办法一种按该实施办法第十三

　　条后段及第十五条之规定性质上系属解除权保留之约定不能因此即谓

　　政府与承领人间非处于私法上之对等地位况“台湾省公有耕地放租办

　　法”之规定亦以扶植自耕农为目的（参照该办法第四条第六条第八条

　　）即“台湾省接收日人私有房屋出售规则“及“台湾省日产基地出售

　　办法”等亦未尝不寓有实施都市平均地权之旨趣政府依此等办法所为

　　之出租出售行为既不认为行政处分则依上开实施办法所为之放领行为

　　应亦不能认为行政处分（三）扶植自耕农以实施耕者有其田为我政府

　　一向推行之基本土地政策固不自台湾省始行开始以前大陆上所为之公

　　地放领不能谓于财政上之目的外即无扶植自耕农之旨趣在内退一步言

　　之纵谓以前在大陆上所为之公地放领与今日在台湾依“台湾省放领公

　　有耕地扶植自耕农实施办法”所为之公地放领其扶植自耕农之目的轻

　　重容有差异但在放领行为本身既同属政府以公地之所有权移转于承领

　　之人民而收取其代价性质上即不能谓有何不同司法院于二十八年间所

　　为之院字第一九一六号解释不能谓于依该实施办法所为之放领事件不

　　能适用上述二说最高法院主张甲说行政法院主张乙说见解未能一致理

　　合呈请鉴核交大法官会议解释以资统一