司法院释字第778号解释 中华文库

　　药事法第102条第2项规定：“全民健康保险实施2年后，前项规定以在中央或直辖市卫生主管机关公告无药事人员执业之偏远地区或医疗急迫情形为限。”限制医师药品调剂权，尚未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第15条保障人民工作权之意旨，尚无违背。
　　药事法施行细则第50条及行政院卫生署食品药物管理局（现已改制为卫生福利部食品药物管理署）中华民国100年4月12日FDA药字第1000017608号函说明三对于药事法第102条第2项医疗急迫情形之解释部分，均为增加法律所无之限制，逾越母法之规定，与宪法第23条法律保留原则之意旨不符。上开施行细则规定应自本解释公布之日起，失其效力；上开函应自本解释公布之日起，不再援用。

　　声请人毛慧芬为台北市某妇产科诊所负责医师，台北市政府卫生局认其对原因案件之病人调剂给药不符合药事法第102条第2项规定：“全民健康保险实施2年后，前项规定（按：即医师得依自开处方，亲自为药品之调剂之规定）以在中央或直辖市卫生主管机关公告无药事人员执业之偏远地区或医疗急迫情形为限”（下称系争规定一）所称“无药事人员执业之偏远地区”或“医疗急迫情形”之例外情况，以其违反同法第37条第2项前段有关“调剂药品应由药师为之”规定为由，依同法第92条第1项规定，对声请人裁处新台币3万元罚锾。声请人不服，提出异议，申请复核，经台北市政府卫生局核定维持原裁罚处分后，续行提起诉愿及行政诉讼，均遭驳回，终经台北高等行政法院103年度简上字第105号判决（下称确定终局判决）以上诉无理由驳回确定。
　　声请人认确定终局判决所适用之系争规定一有抵触宪法第15条及第23条规定之疑义，并认确定终局判决所适用之药事法施行细则第50条：“本法第102条第2项所称医疗急迫情形，系指医师于医疗机构为急迫医疗处置，须立即使用药品之情况”（下称系争规定二），及行政院卫生署食品药物管理局（下称食药局，现已改制为卫生福利部食品药物管理署）100年4月12日FDA药字第1000017608号函：“……说明三、另依据药事法施行细则第50条，所谓医疗急迫情形，系指医师于医疗机构为急迫医疗处置，须立即使用药品之情况。而所称‘立即使用药品’，系指医师于急迫医疗处置时，当场施与针剂或口服药剂”（下称系争函），均有违反法律保留原则之疑义，向本院声请解释宪法，经核与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款人民声请解释宪法之要件相符，应予受理，爰作成本解释，理由如下：

一、系争规定一尚未抵触宪法保障人民工作权之意旨
　　宪法第15条规定人民之工作权应予保障，人民有从事工作及选择职业之自由（本院释字第404号、第510号、第612号及第637号解释参照）。按对职业自由之限制，因其内容之差异，在宪法上有宽严不同之容许标准。关于从事工作之方法、时间、地点、内容等执行职业自由，立法者为追求一般公共利益，非不得予以适当之限制。至人民选择职业之自由，如属应具备之主观条件，即从事特定职业之个人本身所应具备之专业能力或资格，且该等能力或资格可经由训练培养而获得者，例如知识、学位、体能等，立法者欲对此加以限制，须有重要公共利益存在。至人民选择职业应具备之客观条件，即对从事特定职业之条件限制，非个人努力所可达成，例如行业独占制度，则应以保护特别重要之公共利益始得为之。此外，不论对人民执行职业自由之限制、选择职业自由主观条件之限制、选择职业自由客观条件之限制，所采之手段均须与比例原则无违（本院释字第649号解释参照）。
　　医师诊治病人，于全民健康保险实施满2年之前，除诊察、尽告知义务、施行治疗（诸如直接用药）、开立处方笺之外，尚有以诊治为目的而为调剂，并交付药剂之完整权责（医师法第11条、第12条、第12条之1、第13条、第14条及药事法第102条参照）。是医师以诊治病人之目的，调剂药品，交予服用，向来为其整体医疗行为之一部分，系医师执行职业之方法与内容，受宪法第15条工作权之保障。
　　系争规定一明定：“全民健康保险实施2年后，前项规定以在中央或直辖市卫生主管机关公告无药事人员执业之偏远地区或医疗急迫情形为限。”故于全民健康保险实施满2年后，医师除于无药事人员执业之偏远地区或医疗急迫情形外，不得为药品之调剂，乃对医师从事诊治病人所为执行职业自由之限制。此项限制，立法者如为追求一般公共利益，且该限制有助于目的之达成，又别无其他相同有效达成目的而侵害较小之手段可资运用，而与其所欲维护公益之重要性亦合乎比例之关系时，即无违于比例原则（本院释字第738号解释参照）。
　　查系争规定一于75年行政院函请立法院审议之“药物药商管理法修正草案”中原无相关规定，嗣立法院内政、司法两委员会于78年12月20日第84会期第6次联席审查“药物药商管理法修正草案”会议中，决议将“药物药商管理法”之名称修正为“药事法”，又于81年7月8日第89会期第13次联席审查会议中，决议增列第102条第2项：“全民健康保险实施2年后，前项规定以在省（市）卫生主管机关公告无药事人员执业之偏远地区或医疗急迫情形为限”（立法院公报第79卷第62期，第19页；第81卷第57期，第396页参照）。嗣于89年4月11日立法院为配合台湾省政府功能业务与组织之调整，决议将上开规定修正为系争规定一（立法院公报第89卷第16期，第36页、第39页参照）。综观立法过程之讨论，系争规定一系为推行医药分业制度而设，使诊疗与调剂分离，让药师得以其专业知识技能，核对及复查医师开立之处方，以保障民众之用药安全（立法院公报第81卷第57期，第380页、第381页、第383页、第385页、第386页及第388页；药师法第16条及第18条规定参照）。核其目的洵属正当。
　　系争规定一所采取限制医师药品调剂权之手段，使药师得以在调剂药品过程中再次确认用药之正确性，有助于目的之达成，且已无其他相同有效并较温和之手段可达成目的，尚难谓逾越必要之程度。又系争规定一固限制医师之药品调剂权，但尚非涉及医师执行职业内容与方式之全部或核心（如：诊断病因、施行治疗、开给方剂），是衡量医师工作权因此所受之损害，相对于该规定所欲维护之公益，亦难认立法者采取手段所造成之损害与其所欲达成目的之利益显失均衡。
　　综上，系争规定一尚未抵触宪法第23条比例原则，与宪法第15条保障人民工作权之意旨，尚无违背。

二、系争规定二及系争函均违反法律保留原则
　　对人民自由权利之限制，应以法律或法律明确授权之命令为之（本院释字第394号、第443号、第559号、第710号及第711号解释参照）。主管机关依法律授权订定之施行细则，或依职权颁布之解释函令，如涉及对人民权利之限制，须依一般法律解释方法，并符合相关宪法原则及母法意旨，始与法律保留原则无违（本院释字第566号、第611号及第751号解释参照）。
　　主管机关依药事法第105条规定订定施行细则，于系争规定二明定：“本法第102条第2项所称医疗急迫情形，系指医师于医疗机构为急迫医疗处置，须立即使用药品之情况”，并以系争函阐释系争规定二所称“立即使用药品”，系指“医师于急迫医疗处置时，当场施与针剂或口服药剂”。是透过系争规定二及系争函之阐释，系争规定一所称之医疗急迫情形，一律仅限于医师于医疗机构为急迫医疗处置时，须“立即”、“当场”施与针剂或口服药剂之情况。
　　惟系争规定一所称“医疗急迫情形”之发生，情况多端，病人急需使用药品之情况，未必仅限于“立即”、“当场”。即令主管机关亦自认，病人有医疗急迫情形时，除须“立即”、“当场”使用药品外，如于其可取得药师调剂药品服务前，仍须接续服用药品始能避免危害其生命身体健康者，医师得另外给予备用药品（卫生福利部108年2月12日卫授食字第1079039725号复中华民国医师公会全国联合会函参照）。足见系争规定二及系争函，一律将医疗急迫情形限于医师为急迫医疗处置，须立即使用药品、当场施与针剂或口服药剂之情况，过度限缩系争规定一所称“医疗急迫情形”之意义，均为增加法律所无之限制，抵触母法为因应紧急医疗需要及保障病人整体权益之意旨，逾越母法之规定，与宪法第23条法律保留原则之意旨不符。系争规定二应自本解释公布之日起失其效力，系争函应自本解释公布之日起不再援用。

三、并此指明部分
　　系争规定一旨在实施医药分业政策。此项政策乃立法选择，释宪机关原则上应予尊重，在未变更此项政策之前，有关机关应本于系争规定一之立法意旨，尽速贯彻社区药局之可近性与方便性，以保障民众得及时取得药师调剂药品服务之权益。于上开制度未臻完备前，有关机关亦应配合医药分业实际发展程度，衡酌系争规定一医师得例外调剂药品之范围是否足敷病人医疗权益维护之最高利益，适时检讨并为合理之调整。并此指明。

四、不受理部分
　　声请人另主张食药局102年6月5日FDA药字第1020022537号函，因违反法律保留原则而有违宪疑义部分，查上开函系该局就台北市政府卫生局对本件原因个案之询问所为答复，其性质非属对一般事项所为之抽象规定，并非大审法第5条第1项第2款所称之法令，自不得为声请解释之客体。是此部分声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，应不受理。

大法官会议主席　大法官　许宗力
大法官　蔡炯炖
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
黄虹霞
吴陈镮
蔡明诚
林俊益
许志雄
张琼文
黄瑞明
詹森林
黄昭元